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  • 党国英:“完全下放土地管理权”不可取

    来源:www.fuzhou1998.cn 发布时间:2020-01-20

    最近,《证券时报》发表了一篇评论文章,称“土地管理应完全下放给地方政府”,并对目前的土地管理制度提出了多方面的质疑。这篇文章发表后,立即引起强烈反响。事实上,如何改变政府的土地管理制度目前已经讨论过了,并且存在很大的争议。笔者认为,政府土地管理制度必须重构,但单纯取消中央政府的土地管理权是不可取的。

    目前,我国现行的政府土地管理制度确实存在一些弊端,主要表现在:一是权力过于集中,强制性指标作为主要管理手段,极大地限制了地方政府合理利用土地的积极性;其次,政府土地管理的参数不够科学,影响了管理效率。第三,地方政府仍然无法按照市场经济的要求行使土地管理职能,管理法制化的条件严重不相适应。

    可以说,政府土地管理制度必须改变,但改革的方向应该是理顺土地周围各方的利益,改变目前不合理的权利分配,建立符合市场经济要求的政府土地管理制度。这绝不是简单地将中央政府的土地管理权完全下放给地方政府。

    首先,中央政府有必要行使土地管理权。为了建立合理的国家土地管理制度,必须正确认识市场经济条件下土地要素的运行机制。土地利用具有外部性,即土地利用产生的成本或收益会溢出。这是一个非常普遍和复杂的现象。只有使用者产生的社会成本或利益与其私人成本或利益相一致,土地资源才能得到合理利用。理论上,如果交易成本为零,市场可以解决这个问题。然而,事实上,依靠市场监管是不可能解决所有外部问题的。相反,依靠公共决策将节约成本,提高资源配置效率。因此,土地资源的配置不能完全依赖市场,也不能完全排除公共决策。此外,保护土地产权和维护市场秩序也要求国家权力发挥根本作用。中央政府职能部门应当代表国家对国有土地行使行政管理职能,或者授权地方政府行使行政管理职能。对于一些特殊资源的开发,中央政府也可以行使特许权。

    对于一个有农业传统的国家,政府也应该行使保护农业用地的职能。目前,相当多的国内政策研究者批评国家的耕地保护政策。作者认为这个论点不可靠。首先,耕地保护根本不影响城市化。根据发达国家单位建设用地国内生产总值产出水平,即使中国城乡建设用地总面积20年不增加,也足以支撑城市经济增长。第二,在市场功能增强的情况下,农地极易受到过度侵占。没有农业的区域规划和管理,约占耕地面积30%的郊区耕地将逐步转变为非农业区。第三,无论什么样的制度,地方政府总是有强烈的扩张城市和占用耕地的冲动。只有中央政府承担起保护耕地的责任,才有助于避免或缓解这种局面。

    第二,政府的土地管理权必须在各级政府之间合理分配。中央政府应该放下权力,严格控制它应该做好的事情。对于国土主要功能区的非常重要的规划,目前的管理思路仍然缺乏可操作性,应该有更明确的目标和更有效的措施来保证政策的实施。在进一步加强耕地和基本农田保护政策的同时,建设用地管理机关应逐步

    第二,将某些土地管理权力从中央政府移交给地方政府并不意味着一种权力被简单地划分为许多小权力。权力运行机制必须改革。土地资源的自然差异使得不可能有一套适合所有情况的土地分区管理方法。换句话说,地方政府的区域规划和管理必然会导致复杂的利益纠纷。从国际经验来看,参与土地分区管理的利益相关者应参与分区管理。然而,为了避免无休止的讨价还价,可行的方法是,在当地政府按照适当的程序制定了分区计划之后,它可以允许有关各方对其权利受到的损害提出质疑,并向法院提起诉讼。因此,法官的裁决将成为土地实际管理的一个重要方面。这项改革必须稳步进行。

    最后,实现中央政府和地方政府分权改革的一个突破是实行农业保护区制度。中央政府将制定法律法规,有效保护农业用地。通过采取这一措施将地方当局关在笼子里,不必担心建设用地管理权下放后对耕地的过度占用,而国家一级已把重点转向加强监督和促进制度的动态完善。

    (作者是中国社会科学院农村研究所研究员)(2014年7月23日)

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